Introducción:

El presente trabajo expondrá cuáles son las diferentes posturas y escenarios sobre el manejo de la deuda pública según las escuelas de pensamiento económico más destacadas en este rubro.

Posterior a la introducción, el trabajo se divide de la siguiente manera: en el segundo punto, se analizarán los modelos y posturas de la de deuda pública. En el tercer punto, se debatirá la disyuntiva si pedir prestado o aplicar impuestos. Por último, se presentarán conclusiones.

2.- Modelos y posturas de la deuda pública

Existe un amplio consenso acerca de que la reducción de la deuda pública es un hecho positivo. No obstante, ¿por qué debemos preocuparnos por la deuda pública y si esta aumenta o disminuye? Se trata de una pregunta difícil, cuya respuesta exige una reflexión detenida sobre los costes de la financiación de la deuda y sobre quién los soporta.

Comencemos señalando que las generaciones futuras tendrán que amortizar la deuda, o bien refinanciarla (refinanciar significa simplemente endeudarse de nuevo para pagar a los acreedores actuales). En ambos casos se produce una transferencia de los contribuyentes futuros a los tenedores de deuda porque, aun cuando la deuda sea refinanciada, será necesario pagar los intereses a los nuevos acreedores. Parece, pues, que son las generaciones futuras las que se ven obligadas a soportar el peso de la deuda. Pero la teoría de la incidencia nos previene contra esta clase de razonamientos: el hecho de que la carga legal recaiga sobre las generaciones futuras no significa que estas deban necesariamente soportar la carga real. Como en el caso de la incidencia impositiva, la cadena de acontecimientos que se suceden cuando el Estado decide endeudarse puede hacer que la incidencia económica sea muy distinta de la legalmente establecida. Al igual que en otros supuestos de incidencia, los resultados finales dependen de las hipótesis que se hagan acerca del comportamiento económico de los agentes.

La postura de Lerner

Supongamos que el Estado se endeuda con sus propios ciudadanos, es decir, que la obligación consiste en una deuda interna. Según Lerner (1948), una deuda in[1]terna no genera ningún tipo de carga para la siguiente generación. Simplemente, los miembros de esta generación se deberán dinero los unos a los otros. Cuando la deuda sea liquidada, se producirá una transferencia de renta de un grupo de ciudadanos (aquellos que no poseen títulos de deuda) a otros (los poseedores de títulos de deuda). Sin embargo, la generación siguiente en su conjunto no sale perjudicada, ya que su capacidad de consumo es idéntica a la que dispondría de no haber existido la deuda. Como señaló Melon, un autor del siglo XVIII, “la mano derecha debe a la izquierda” (Musgrave, 1985, p. 49). La cosa cambia mucho cuando un país se endeuda con el extranjero para financiar sus gastos corrientes. En este caso hablamos de deuda externa. Supongamos que el dinero que se toma prestado se destina a financiar el consumo corriente. En este caso, la generación siguiente soportará efectivamente una carga, porque su capacidad de consumo se verá reducida en una cuantía igual a la suma del préstamo y del interés acumulado que debe satisfacerse a los prestamistas extranjeros. En cambio, si el préstamo se destina a financiar la acumulación de capital, el resultado dependerá de la productividad del proyecto. Si los rendimientos marginales de la inversión son mayores que el coste marginal de los fondos obtenidos en el extranjero, la combinación de deuda y de gasto de capital en realidad beneficiaría a la generación siguiente. Si los beneficios derivados del proyecto son inferiores al coste marginal, la generación siguiente resultará perjudicada.

Durante las décadas de 1940 y 1950, prevaleció entre los economistas la idea de que una deuda adquirida en el marco interno no perjudicaba a las generaciones futuras. En la actualidad, la creencia más extendida es que las cosas son mucho más complicadas.

El modelo neoclásico

El modelo intergeneracional tratado hasta el momento no tiene en cuenta el hecho de que las decisiones económicas pueden verse afectadas por la política pública de endeudamiento y que los cambios en este tipo de decisiones tienen consecuencias para quienes soportan el peso de la deuda. Por el contrario, lo habitual ha sido suponer que los impuestos recaudados para saldar la deuda no afectan, cuando se establecen, al comportamiento de las personas respecto del trabajo o a sus decisiones de ahorro. Sin embargo, si los impuestos distorsionan estas decisiones, se imponen costes reales a la economía. Y, lo que es más importante, no hemos tenido en cuenta el relevante efecto potencial que la financiación de la deuda puede tener sobre la formación de capital.

El modelo neoclásico de la deuda hace hincapié en que cuando el Estado pone en marcha un proyecto, no importa si financiado mediante impuestos o a través de un préstamo, se detraen recursos del sector privado. Normalmente, se supone que cuando se recurre a la financiación a través de impuestos, la detracción de recursos afecta principalmente al consumo.

Por su parte, cuando el Estado se endeuda, compite para obtener fondos con personas y empresas que necesitan dinero para financiar sus propios proyectos de inversión. De ahí que, en términos generales, se considere que la deuda afecta especialmente a la inversión privada. En la medida en que esta suposición sea correcta, la financiación de la deuda deja a la generación siguiente, ceteris paribus, con un menor stock de capital, de modo que sus miembros serán menos productivos y disfrutarán de unos ingresos reales menores que los que tendrían en otro caso. Así pues, la deuda impone una carga sobre las generaciones futuras a través de su influencia en la formación de capital (adviértase, sin embargo, que una de las cosas que se mantiene igual es el stock de capital del sector público; como señalábamos antes, en la medida en que el sector público realice inversiones productivas con los recursos procedentes del sector privado, el stock de capital total aumentará).

La idea de que el endeudamiento público reduce la inversión privada ocupa un lugar central en el análisis neoclásico. En ocasiones recibe la denominación de hipótesis del efecto expulsión (cuando el sector público hace uso de los recursos disponibles para invertir, la inversión privada se ve expulsada). La expulsión se origina a partir de la alteración del tipo de interés. Cuando el Estado incrementa su demanda de crédito, el tipo de interés, que no es sino el precio del crédito, se eleva. Y si el tipo de interés se eleva, la inversión privada se hace más onerosa y su volumen disminuye.

Visto de este modo, podría parecer relativamente sencillo comprobar la hipótesis del efecto expulsión. Bastaría con examinar las relaciones históricas entre el tipo de interés y los déficits públicos (en porcentaje del producto interior bruto). Si la correlación entre ambas variables fuera positiva, la evidencia sustentaría la hipótesis de la expulsión, y viceversa. La cuestión de si los déficits públicos afectan a los tipos de interés se convirtió en un asunto candente del debate político.

Los defensores de los proyectos presupuestarios de la administración , que incluían importantes déficits públicos, argumentaban que éstos producirían un efecto reducido sobre los tipos de interés, mientras que sus oponentes defendían que los tipos de interés se incrementarían. Desgraciadamente, las cosas son más complicadas, porque otras variables también pueden influir en los tipos de interés. Durante una recesión, por ejemplo, la inversión disminuye, y el tipo de interés también lo hace. A la vez, la escasa actividad económica conduce a una menor recaudación fiscal, lo que aumenta el déficit, ceteris paribus.

En consecuencia, los datos deberían mostrar una relación inversa entre los tipos de interés y los déficits, aunque esta relación no aporte ninguna información acerca del efecto expulsión. Como suele ocurrir, la dificultad consiste en separar los efectos independientes de los déficits sobre los tipos de interés este tipo de problema puede resultar notablemente difícil de resolver. Décadas de intenso trabajo econométrico no han sido capaces de ofrecer resultados concluyentes.

El modelo ricardiano

Hasta el momento, nuestro análisis no ha tenido en cuenta la importancia de las transferencias intergeneracionales voluntarias. Barro (1974) ha señalado que, cuando el Estado se endeuda, los miembros de la “vieja” generación son conscientes de que sus herederos resultarán perjudicados. Supongamos además que los ancianos se preocupan del bienestar de sus descendientes y que, por tanto, no quieren que la capacidad de consumo de estos se reduzca. ¿Qué podrían hacer? Una posibilidad consiste simplemente en aumentar su caudal hereditario en la cantidad suficiente para pagar los impuestos adicionales que sus hijos habrán de satisfacer en el futuro. El resultado de esta estrategia sería que, en realidad, nada cambia: cada generación disfrutaría exactamente del mismo nivel de consumo que tenía antes de que el Estado decidiese endeudarse.

Así pues, las personas pueden neutralizar los efectos intergeneracionales producidos por la política pública de endeudamiento, de modo que la financiación del gasto público vía impuestos o vía deuda resulte básicamente equivalente. Este enfoque, según el cual la forma que adopte la financiación pública resulta irrelevante, se atribuye con frecuencia al denominado modelo ricardiano, porque sus antecedentes se encuentran en la obra del economista británico del siglo XIX David Ricardo (Ricardo, sin embargo, se mostraba más bien escéptico acerca de la teoría que ahora figura bajo su nombre).

La provocativa hipótesis de Barro sobre la irrelevancia de la política fiscal pública ha sido objeto de intensos debates. Algunos rechazan la idea por basarse en suposiciones no dignas de crédito. No es fácil obtener información sobre las consecuencias de los déficits actuales en las cargas fiscales futuras; más aún, como dijimos al principio de este capítulo, ¡ni siquiera está claro a cuánto asciende la deuda! Otra crítica apunta a que la gente no tiene tanta visión de futuro como presupone el modelo en cuestión.

Por otra parte, podría argumentarse que la prueba definitiva de esta teoría no es la plausibilidad de sus supuestos, sino si conduce o no a predicciones que los datos hayan confirmado. Los escépticos señalan que a principios de los años ochenta se produjo un gran incremento de los déficits del gobierno federal.

Si el modelo ricardiano estuviera en lo cierto, debería esperarse un aumento correspondiente del ahorro privado. Sin embargo, a la vez que aumentaba el déficit federal, el ahorro privado (en relación al producto nacional bruto) estaba de hecho disminuyendo. Aunque este hallazgo es sugerente, no puede considerarse definitivo porque existen otros factores, distintos del déficit público, que afectan a la tasa de ahorro. Algunos estudios econométricos han investigado la relación existente entre los déficits presupuestarios y el volumen de ahorro [véase Smetters (1999)]. La evidencia empírica no ofrece un resultado único y, entre los economistas profesionales, encontramos tanto críticos como defensores del modelo ricardiano.

3.- ¿Pedir prestado o aplicar impuestos?

La elección entre deuda e impuestos es una de las cuestiones capitales en el ámbito de la hacienda pública. A partir de los resultados de nuestra discusión sobre la carga de la deuda, estamos en mejores condiciones para juzgar las diferentes opiniones que existen al respecto.

El principio del beneficio

Este principio normativo independiente señala que quienes se benefician de un determinado gasto público son quienes deberían financiarlo. Así pues, en la medida en que el gasto produjera beneficios para las generaciones futuras, sería pertinente trasladar la carga a las generaciones futuras a través de la financiación del préstamo. Un posible ejemplo sería la deuda para construir colegios que beneficiarán a los estudiantes al incrementar sus ingresos futuros.

Equidad intergeneracional

Supongamos que a causa del progreso tecnológico nuestros nietos fueran más ricos de lo que lo somos nosotros. Si tiene sentido transferir renta de los ricos a los pobres dentro de la misma generación, ¿por qué no deberíamos transferir renta de las generaciones ricas a las generaciones pobres? Desde luego, si las expectativas fueran que las generaciones futuras iban a ser más pobres que la nuestra (debido, por ejemplo, al agotamiento de ciertos recursos no renovables), esta misma lógica nos llevaría a la conclusión exactamente contraria.

Argumentos basados en la eficiencia

La cuestión que se plantea aquí es cuál de las dos formas de financiación del gasto, mediante deuda o mediante impuestos, genera un mayor exceso de gravamen. La clave para analizar la cuestión de la deuda desde este prisma consiste en ser conscientes de que todo incremento de gasto público debe ser financiado en última instancia mediante un aumento de los impuestos. La elección entre la financiación mediante impuestos o mediante deuda no es en realidad más que una elección de la fecha escogida para establecer el impuesto. Cuando el gasto se financia mediante impuestos, se realiza un gran pago en el mismo momento en que se hace el gasto. Cuando la financiación se lleva a cabo mediante la emisión de deuda, se hacen muchos pagos pequeños a lo largo del tiempo con el fin de hacer frente a los intereses resultantes de la deuda. Los valores actuales de la recaudación impositiva deberían ser iguales en ambos casos.

Consideraciones macroeconómicas

Hasta el momento, hemos mantenido nuestra habitual suposición de que todos los recursos son plenamente aprovechados, lo que es adecuado para describir tendencias a largo plazo en la economía. ¿Cómo puede elegirse entre financiación mediante impuestos y financiación mediante deuda en el corto plazo, cuando admitimos la posibilidad de que exista desempleo? En un modelo macroeconómico keynesiano típico, la elección depende de cuál sea la tasa de desempleo. Cuando es muy baja, el gasto público extra podría producir inflación, de modo que es necesario desviar alguna capacidad de gasto desde el sector privado (aumentando los impuestos). Por el contrario, cuando el desempleo es elevado, recurrir al déficit es un modo adecuado de estimular la demanda. Este enfoque es a veces denominado hacienda funcional: utilizar los impuestos y los déficits para mantener la demanda agregada en un nivel adecuado, y despreocuparse del equilibrio presupuestario per se. Cuando el consenso keynesiano se derrumbó en la década de los años setenta, también lo hizo la casi universal creencia en la hacienda funcional. Aunque un análisis más exhaustivo de los desarrollos relevantes de la teoría macroeconómica nos llevaría demasiado lejos, pueden hacerse dos afirmaciones:

• Si el modelo de altruismo intergeneracional de Barro es correcto, el comportamiento de las personas puede dejar sin efecto la política pública de endeudamiento. El Estado no puede lograr la estabilización económica.
• Incluso en el marco del modelo keynesiano, existe un alto grado de incertidumbre en cuanto al tiempo que tardan los cambios de la política fiscal en traducirse en cambios en la tasa de empleo. Una política útil contra el desempleo requiere un acertado sentido de la oportunidad: si no, se podría seguir incentivando la actividad económica cuando ya ha dejado de ser necesario, contribuyendo tal vez a provocar inflación.

Conclusiones:

• El endeudamiento constituye un importante mecanismo de financiación del sector público. El déficit es el exceso de gasto respecto a los ingresos generados durante un periodo de tiempo; el superávit es un exceso de ingresos con respecto a los gastos; la deuda en un momento determinado es la suma algebraica de los déficits y superávits pasados.
• Son varias las razones que aconsejan una interpretación cautelosa de las cifras oficiales de déficit, superávit y deuda del gobierno federal:
• Los gobiernos estatales y locales tienen también grandes cantidades de deuda pendientes de pago.
• La inflación reduce el valor real de la deuda, y las cifras oficiales de déficit no reflejan este fenómeno.
• El gobierno federal no distingue entre los gastos corrientes y los gastos de capital. Sin embargo, los intentos de diseñar un presupuesto de capital para el gobierno federal podrían fracasar ante los problemas conceptuales y políticos.
• La carga de la deuda depende también de en qué medida la deuda pública desplaza a la inversión privada. Si existe efecto desplazamiento, las generaciones futuras dispondrán de un menor stock de capital y, por tanto, de niveles de renta real inferiores, ceteris paribus. En un modelo ricardiano, las transferencias de carácter voluntario entre distintas generaciones anulan los efectos de la política de deuda pública, de modo que el efecto desplazamiento no tiene lugar.

Referencias bibliográficas

ELMENDORF, DOUGLAS W. y MANKIW, N. GRE[1]GORY (1999): “Government Debt”, in Taylor, John B. y Woodford, Michael (eds.) (1999): Handbook of Macroeconomics, vol. 1C. Ámsterdam: North[1]Holland

KOTLIKOFF, LAURENCE J. (2001): “Generational Policy”. Working Paper nº 8163 (marzo). Cambrid[1]ge, MA.: National Bureau of Economic Research

Asael Polo. Economista por la UNAM. Especialista en finanzas bancarias y política económica. Escribe para Asuntos Capitales, DICRE y El Tintero Económico. Twitter: @Asael_Polo10