Introducción:

En el presente trabajo se explicarán cuáles son los tipos de externalidades negativas en una economía, tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda, así como la baraja de soluciones propuestas desde el sector público como del sector privado.

Después de la introducción, el presente trabajo se organiza de la siguiente manera: en el segundo punto se revisará el concepto de externalidades y la naturaleza de estas. En el tercer punto se va a proponer las alternativas a sus soluciones desde el sector privado y del sector público. Por último, se presentarán las conclusiones.

2.- La naturaleza de las externalidades

Las fábricas de papel generan la dioxina como un resultado secundario derivado de su actividad principal. La dioxina se forma cuando el cloro empleado para blanquear la pulpa de la madera se combina con una de las sustancias presentes en la pulpa. Una vez vertida al medio ambiente, la dioxina acaba introduciéndose en el tejido adiposo de cada persona y en la leche de las madres que están amamantando. Según algunos científicos, la dioxina provoca, entre otros problemas de salud, defectos congénitos de nacimiento y cáncer.

Los economistas afirman a menudo que el mercado asigna los recursos de una manera eficiente, y la dioxina es una consecuencia del funcionamiento del mercado. ¿Quiere esto decir que la presencia de dioxina en el medio ambiente constituye un resultado eficiente? Para responder a esta cuestión es útil empezar distinguiendo las diferentes formas en que las acciones humanas pueden afectar al bienestar de otras personas. Supongamos que un elevado número de habitantes de las zonas residenciales decide que quiere vivir en el centro de la ciudad.

A medida que se trasladan a las viviendas del centro, el suelo urbano se encarece. La situación de los propietarios de los inmuebles situados en el centro mejora, pero el bienestar de los inquilinos que los habitaban disminuye. Los comerciantes de la ciudad se benefician de la demanda creciente de sus productos, mientras que los de las afueras resultan perjudicados por la nueva circunstancia. Cuando la economía se estabiliza finalmente en torno a un nuevo equilibrio, la distribución real de la renta se ha modificado de forma sustancial.

En el ejemplo que acabamos de describir, todos los efectos se transmiten a través de cambios en los precios de mercado. Supongamos ahora que antes de producirse el cambio en las preferencias de las personas la asignación de recursos existente fuera eficiente en el sentido de Pareto. Los desplazamientos de las curvas de oferta y de demanda hacen que cambien los precios relativos, pero la competencia garantiza finalmente la igualdad entre aquellos precios y las relaciones marginales de sustitución relevantes. Por tanto, el hecho de que la conducta de algunas personas influya en el bienestar de otras no implica necesariamente ningún fallo del mercado. En la medida en que dichos efectos sean transmitidos a través del mecanismo de los precios, el mercado resulta eficiente. El supuesto de la dioxina implica un tipo de interacción diferente al descrito en el ejemplo del suelo urbano.

La pérdida de bienestar de las víctimas de la dioxina no es, en este caso, el resultado de un cambio en los precios, sino más bien una consecuencia directa de las decisiones de producción de las papeleras sobre el bienestar de las personas que viven en su entorno. Cuando la actividad de un agente (una persona o una empresa) influye directamente sobre el bienestar de otro de un modo que no aparece reflejado en los precios del mercado, el efecto recibe el nombre de externalidad (porque el comportamiento del agente afecta directamente al bienestar de otro agente que es “externo” a aquel). A diferencia de lo que ocurre con los efectos que se transmiten a través de los precios, las externalidades influyen de manera negativa en la eficiencia económica.

Supongamos que Ramón dirige una empresa que vierte sus residuos en un río que no es propiedad de nadie, y que Lara procura su sustento pescando en ese río. La actividad de Ramón hace que la situación de Lara empeore de un modo directo que no es consecuencia de modificación alguna en los precios. En este ejemplo, el agua limpia es un insumo en el proceso de producción de Ramón, que se utiliza de manera similar a otros insumos: tierra, trabajo, capital y materias primas. Pero el agua limpia es también un recurso escaso con usos alternativos, como la práctica de la pesca por Lara, o la natación. En consecuencia, la eficiencia requeriría que Ramón pagara por el agua que emplea un precio que reflejase su valor como recurso escaso susceptible de ser aprovechado para otras actividades. Sin embargo, Ramón no paga precio alguno y, por lo tanto, hace uso del agua en cantidades ineficientemente elevadas.

Este planteamiento del problema de las externalidades nos permite explicar su origen. Ramón emplea el resto de sus insumos de manera eficiente porque debe pagar a los propietarios de los mismos un precio que refleja su valor potencial en empleos alternativos. Si no lo hace, los propietarios de estos insumos optarían simplemente por vendérselos a cualquier otro agente. El río, sin embargo, no es propiedad de nadie, de modo que cualquiera puede utilizarlo gratuitamente. Así pues, una externalidad es la consecuencia de la dificultad o la imposibilidad de definir los derechos de propiedad. Si el río fuera propiedad de alguien, el uso del mismo requeriría el pago de un precio y no se produciría externalidad alguna.

Supongamos, ahora, que Lara fuera la propietaria del cauce fluvial. En este caso, Lara impondría a Ramón el pago de una suma que reflejara el perjuicio que la contaminación causa a su pesca. Ramón tendría en cuenta este hecho cuando adoptara sus decisiones de producción y no volvería a usar el agua de manera ineficiente. Por otro lado, si fuera Ramón el propietario río, podría ganar dinero cobrando a Lara un precio por el privilegio de pescar en él. La cantidad de dinero que Lara estaría dispuesta a pagar a Ramón por el derecho a pescar en el río dependería del grado de contaminación que presentase. Por tanto, Ramón tendría un incentivo para no contaminarlo excesivamente, ya que de otro modo no podría obtener demasiado dinero de Lara.

Cuando un determinado recurso es propiedad de alguien, su precio reflejará el valor de sus usos alternativos, y el recurso será, por lo tanto, explotado de manera eficiente (al menos en ausencia de otros “fallos del mercado”). Por el contrario, los recursos que son de propiedad común se utilizan de forma abusiva porque nadie tiene incentivos para explotarlos racionalmente. Para seguir desarrollando la cuestión, apuntemos previamente las siguientes características de las externalidades: Las externalidades se pueden producir tanto por consumidores como por empresas.

Basta con pensar en una persona que fuma un puro en una estancia atiborrada, reduciendo el bienestar de las demás al usar un recurso común, el aire puro. Las externalidades son de naturaleza recíproca. En nuestro ejemplo, parece natural referirse a Ramón como el “contaminador”. Sin embargo, también podríamos pensar que es Lara la que “contamina” el río con sus pescadores, al aumentar el coste social de la producción de Ramón. Desde un punto de vista social, no resulta evidente que la opción de utilizar el río para el vertido de residuos sea peor que la de destinarlo a la pesca. Como veremos después, esto dependerá en último extremo de los costes de las alternativas a ambas actividades. Las externalidades pueden ser positivas.

Supongamos que, como consecuencia de una amenaza terrorista, tuviese usted que vacunarse contra la viruela. Ello le provocaría unos costes: el precio de la vacuna, las molestias que provoca, e incluso el ligero riesgo de que le induzca la enfermedad. También se producirían beneficios, al reducirse la probabilidad de sufrir la enfermedad si se produjese el ataque terrorista. Sin embargo, se producirían también beneficios para el conjunto de la comunidad, cuyo riesgo de contraer la enfermedad disminuiría, al reducirse las probabilidades de contagio. Pero ni usted ni otras personas tienen en cuenta esos beneficios externos a la hora de tomar sus decisiones y, en consecuencia, si no existiese algún tipo de intervención pública no se vacunarían suficientes personas. Los bienes públicos pueden ser considerados como un tipo especial de externalidad.

En concreto, cuando una persona genera una externalidad positiva cuyo efecto es percibido por todas los demás de manera completa, la externalidad es un bien público puro. En ocasiones, la frontera entre bienes públicos y externalidades es borrosa. Supongamos que instalo en mi jardín un aparato para electrocutar mosquitos. Si elimino a todos los mosquitos de la comunidad habré creado, de hecho, un bien público puro. Si solo resultan beneficiados algunos vecinos, entonces se trata de una externalidad. Aunque las externalidades positivas y los bienes públicos son similares desde un punto de vista formal, en la práctica suele ser útil distinguirlos.

3.- Soluciones a las externalidades negativas desde el sector privado y el sector público.

Soluciones privadas

La presencia de externalidades puede dar lugar a una asignación ineficiente de los recursos si no se hace nada por evitarla. En esta sección expondremos las circunstancias bajo las cuales los agentes individuales pueden tratar de evitar los problemas de externalidades, actuando en su propio interés.

Cuando se asignan derechos de propiedad, las personas pueden responder al problema de las externalidades negociando entre sí. Para comprender por qué, supongamos que los derechos de propiedad sobre el río fuesen asignados a Ramón y que una negociación entre Ramón y Lara no implicase coste alguno. ¿Sería posible entonces que las dos partes llegaran a un acuerdo del que resultase una reducción del volumen de producción actual, Q1? Ramón estaría dispuesto a dejar de producir una determinada unidad de un bien o servicio siempre y cuando percibiera por ello una cantidad superior al beneficio que obtendría por producirla. Por su parte, Lara estaría dispuesta a pagar a Ramón para que no produjera esa unidad, siempre que la cuantía fuese inferior al daño que experimenta. Por tanto, mientras la cantidad que Lara está dispuesta a pagar a Ramón sea superior al coste que le supone a Ramón dejar de producir, existe la posibilidad de que ambos lleguen a un acuerdo.

Una manera de resumir las consecuencias de la discusión es que, bajo los anteriores supuestos, la solución eficiente se alcanzará, independientemente de cómo se asignen los derechos de propiedad, siempre y cuando estos derechos sean asignados a alguien. Este resultado, conocido como el Teorema de Coase (por el premio Nobel Ronald Coase), significa que, una vez que los derechos de propiedad quedan establecidos, la intervención pública deja de ser necesaria para tratar el problema de las externalidades (Coase, 1960). Sin embargo, algunas externalidades, como la contaminación atmosférica, afectan a millones de personas (tanto contaminantes como contaminadas). Es difícil imaginar cómo podrían todas ellas reunirse para llevar a cabo una negociación a un coste suficientemente bajo. Más aún, incluso si los derechos de propiedad sobre el aire estuvieran perfectamente establecidos, no está claro que sus titulares fueran capaces de identificar quiénes de los miles de potenciales agentes contaminantes han sido los responsables de su contaminación y qué proporción del daño puede atribuirse a cada uno. El teorema de Coase es más relevante en aquellos supuestos en los que hay un número limitado de partes afectadas y la fuente de la externalidad se encuentra bien definida. Por supuesto cuando estas condiciones concurren, la asignación de los derechos de propiedad es relevante desde el punto de vista de la distribución de la renta. Los derechos de propiedad tienen un valor evidente; si Lara es la propietaria del cauce, su renta aumentará en relación con la de Ramón, y viceversa.

La asignación de derechos de propiedad a partir de un criterio coasiano puede contribuir a solucionar algunos problemas medioambientales importantes. Un periodista, por ejemplo, ha reclamado la asignación de derechos de propiedad sobre los ríos de los Estados Unidos, señalando que “en Inglaterra y en Escocia, la propiedad privada de los ríos y los canales ha logrado impedir con éxito la pesca descontrolada y la contaminación del agua durante 800 años. Los propietarios se limitan simplemente a cobrar una cierta cantidad a los demás por pescar en su zona de río. Por consiguiente, los propietarios tienen un incentivo económico para mantener la población de peces y para conservar la pureza del agua” (Conda, 1995, p. A18).

La protección de la fauna salvaje es otra clara aplicación del teorema de Coase. Una de las formas de proteger la población de elefantes en África consiste simplemente en prohibir su caza. Sin embargo, los habitantes locales no tienen ningún incentivo para respetar la prohibición; cazan a pesar de todo (es difícil hacer respetar la prohibición) y, para ellos, el coste asociado a la muerte de cada animal es efectivamente cero. Un precio cero provoca una caza excesiva.

Una segunda alternativa consiste en establecer derechos de propiedad sobre los animales. En este caso, los habitantes de los poblados tendrían un incentivo para conservar las manadas, porque podrían obtener ingresos mediante la venta de permisos de caza. Según Sugg (1996), Kenia prohibió toda la caza en 1977, y su población de elefantes disminuyó de 167.000 a 16.000 individuos en 1989. Zimbabwe, por el contrario, garantizó a los terratenientes los derechos de propiedad sobre la fauna salvaje en 1982, y entre esta fecha y 1995 su población de elefantes aumentó de 40.000 a 68.000 individuos. La idea de otorgar a la gente derechos de propiedad sobre la fauna salvaje de sus tierras parece haber tenido éxito.

En el sur de África, en muchas granjas se ha encontrado rentable abandonar la agricultura, devolver la tierra a su estado natural, y cobrar a los turistas que deseen ver a los animales. Alrededor de un 18 por 100 de las tierras del tercio sur de África se dedica en la actualidad a este tipo de turismo ecológico.

Las fusiones

Una manera de enfrentarse con una externalidad consiste en “internalizarla” mediante la coordinación entre las partes implicadas. Imaginemos, por simplificar, que existe un único agente que contamina y un solo agente que resulta perjudicado por la contaminación, como en el ejemplo de Ramón y Lara que figuraba al comienzo del capítulo. Como ya subrayamos entonces, si Ramón tuviera en cuenta los perjuicios que causa a la actividad pesquera de Lara, sería posible la obtención de una. Dicho de otro modo: si Ramón y Lara decidieran coordinar sus actividades, los beneficios asociados a su actividad conjunta serían superiores a la suma de los respectivos beneficios individuales que obtendrían por separado. De hecho, Ramón y Lara están tirando el dinero al no actuar unidos.

El mercado, pues, proporciona fuertes incentivos para que ambas empresas se fusionen (Lara puede comprar la fábrica, Ramón puede comprar la empresa pesquera de Lara, o un tercer agente puede adquirir ambas). Una vez que las dos empresas se fusionan, la externalidad resulta internalizada (es decir, es tenida en cuenta por el agente que genera la externalidad). Si, por ejemplo, Ramón comprara la empresa pesquera, estaría dispuesto a reducir la producción de su fábrica porque en el margen podría así incrementar los beneficios de su actividad pesquera en una cuantía mayor. Por consiguiente, la existencia de efectos externos no conduciría a una situación ineficiente. De hecho, un observador externo no caracterizaría la situación como de “externalidad”, ya que todas las decisiones se adoptarían en el seno de una única empresa.

Convenciones sociales

A diferencia de las empresas, las personas no pueden fusionarse para internalizar las externalidades. Sin embargo, algunos hábitos sociales pueden ser interpretados como intentos de forzar a que la gente tenga en cuenta las externalidades que generan sus acciones. A los niños se les enseña que tirar basura “no está bien” y que es un comportamiento irresponsable. Si la enseñanza es efectiva, el niño aprenderá que, aunque le cueste no tirar el papel del dulce o la cascara de un plátano hasta que encuentre un cubo de basura, debe hacerlo porque ese coste es menor que el que tendrían que soportar otras personas al ver sus antiestéticos desperdicios. Pensemos en la regla de oro “haz a los demás lo que quisieras que los demás hicieran contigo”.

Soluciones públicas

En aquellos casos en que las personas no pueden alcanzar una solución eficiente por sí mismas, existen varios procedimientos alternativos mediante los cuales el sector público puede intervenir.

Los impuestos

Ramón produce de manera ineficiente porque los precios de los factores de producción que utiliza reflejan de manera incorrecta los costes sociales. En concreto, el precio de los bienes y servicios que ofrece en el mercado es muy bajo, porque el precio de los factores que emplea también lo es. Una solución natural a este problema, sugerida por el economista británico A. Pigou en la década de 1930, consiste en establecer un impuesto sobre quienes contaminan, que compense el hecho de que algunos de los insumos que emplean les cuestan poco. Un impuesto pigouviano es un impuesto que grava cada una de las unidades producidas por agentes que contaminan, en una cuantía exactamente igual al daño marginal infligido cuando el nivel de producción es el eficiente. ¿Cuál sería la reacción de Ramón si se le grava con un impuesto por unidad de producto? El impuesto hace aumentar el coste marginal efectivo para Ramón: por cada unidad que produce, tiene que pagar a los proveedores de los factores de producción que utiliza y a la agencia recaudadora de impuestos.

Existen diversos obstáculos prácticos para el establecimiento de un impuesto pigouviano. A la luz de las dificultades que hemos mencionado para valorar la función de daño, la determinación del tipo correcto del impuesto va a ser una tarea ardua. No obstante, se pueden alcanzar compromisos razonables. Supongamos que un determinado tipo de coche produce gases perjudiciales para la salud. En teoría, un impuesto basado en el número de kilómetros recorridos por el automóvil aumentaría la eficiencia; pero un impuesto semejante sería, probablemente, muy costoso de administrar. Alternativamente, el Gobierno podría establecer un impuesto especial sobre las ventas de coches, aun cuando lo que determina la magnitud de la externalidad no es la propiedad de un automóvil en sí, sino más bien la frecuencia de su conducción. El impuesto sobre las ventas no llevaría a la solución más eficiente, pero aun así constituiría una mejora notable con respecto a la situación existente.

En términos más generales, la solución del impuesto presume que se conoce quién está generando la contaminación y en qué cantidades. En muchos casos, estas cuestiones son extremadamente difíciles de resolver. Sin embargo, los avances tecnológicos pueden hacer cada vez más sencillo el control de la contaminación. Una nueva tecnología que está siendo puesta a prueba en el sur de California consiste en situar en cada una de las fuentes principales de contaminación un sensor que detecta de forma continua las emisiones. La información es transmitida a continuación a una computadora. No es difícil imaginar que esta computadora pueda determinar el impuesto pigouviano correspondiente a cada agente que contamine, y enviar posteriormente una factura. La cuestión no es, por supuesto, si los impuestos pigouvianos son un método perfecto para tratar el problema de las externalidades, sino más bien si pueden o no hacerlo mejor que los procedimientos alternativos.

En este contexto, es necesario señalar que, en países como Francia, Alemania, Noruega, Italia y Holanda, entre otros países, se han establecido impuestos sobre diversas actividades contaminantes. Aunque hemos estado analizando la imposición pigouviana en el marco de los problemas medioambientales, resulta igualmente relevante para tratar otro tipo de externalidades. Por ejemplo, en carreteras y autopistas congestionadas, cada persona genera costes sobre las demás, al agravar la congestión, pero ninguna se ve obligada a tener en cuenta dichos costes.

La creación de un mercado

Tal y como señalamos más arriba, la ineficiencia asociada a las externalidades puede relacionarse con la ausencia de un mercado para el recurso en cuestión. Esto sugiere una posibilidad alternativa para que el Estado promueva una solución eficiente: la venta de permisos de contaminación a las empresas. Al hacer esto, el Gobierno estaría de hecho creando un mercado para el aire limpio o el agua que de otro modo no existiría. En este supuesto, el Gobierno anuncia que va a vender licencias para verter una cantidad X* de sustancias contaminantes al medio ambiente (el volumen de contaminación asociado con el nivel de producción Q*). Las empresas pujan para comprar estos permisos de contaminación, que terminan adquiriendo las que hayan ofrecido un precio mayor por ellos. La cantidad cobrada sería la que vacía el mercado, de modo que el volumen de contaminación producido es igual al determinado previamente por el gobierno. El precio pagado por la obtención del derecho a contaminar mide el valor que tiene para las empresas la posibilidad de contaminar.

En cualquier caso, en este modelo simple tanto el permiso de emisión como el impuesto pigouviano permiten alcanzar el nivel eficiente de contaminación. La puesta en práctica de cualquiera de ellos requiere conocer previamente quién está contaminando y en qué cantidades. ¿Cómo es posible elegir entre uno y otro? Cropper y Oates (1992) argumentan que la licencia de emisión ofrece ciertas ventajas prácticas con respecto al impuesto. Una de las más importantes es que reduce la incertidumbre respecto al nivel final de contaminación que se genera. Si el gobierno conoce con certeza la forma de las curvas de coste marginal privado y de beneficio marginal, puede predecir sin problemas cuáles van a ser los efectos de un impuesto pigouviano sobre el comportamiento de las empresas. Pero si la información disponible sobre dichas curvas es escasa, será difícil prever en qué cuantía reducirá la contaminación un impuesto específico.

Si la ausencia de información obliga a los políticos a escoger un nivel de contaminación de referencia arbitrario, es más probable que dicho nivel sea alcanzado mediante un sistema de permisos de contaminación. Si suponemos, además, que las empresas tratan de hacer máximos sus beneficios, ellas mismas terminarán encontrando la tecnología que permita alcanzar ese nivel de referencia con los menores costes. Además, en una economía en la que exista inflación, es probable que el precio de mercado de los derechos de contaminación evolucione automáticamente al ritmo de aquella, mientras que la modificación del tipo impositivo podría exigir un dilatado procedimiento administrativo. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el sistema de subasta puede conducir a que las empresas implicadas adquieran permisos de contaminación en una cantidad superior a la necesaria para hacer mínimos sus costes, con el fin evitar la entrada de otras empresas en el mercado. La probabilidad de que este comportamiento estratégico tenga efectivamente lugar es difícil de predecir.

Conclusiones:

*Se produce una externalidad cuando la actividad que realiza una persona afecta a otra, al margen del mecanismo del mercado. El origen de las externalidades tiene que ver, normalmente, con la ausencia de unos derechos de propiedad bien definidos.

* Las externalidades pueden provocar que el precio de mercado no refleje el coste social, dando lugar a una asignación ineficiente de los recursos.

* El teorema de Coase señala que las partes pueden negociar el nivel eficiente de producción si los derechos de propiedad se encuentran bien definidos. Para que esto ocurra, sin embargo, es necesario que los costes de negociación sean bajos y que el origen de la externalidad sea fácilmente identificable.

* Un impuesto pigouviano es un impuesto que recae sobre la producción de los agentes que contaminan en una cuantía igual al daño social marginal correspondiente al nivel eficiente de output. El impuesto proporciona un incentivo para que se sitúen en el nivel de producción que resulta eficiente.

* Los derechos de contaminación pueden ser negociados en un mercado. Este procedimiento permite fijar el nivel total de contaminación, lo que representa una ventaja en aquellas situaciones en las que la Administración no conoce con certeza cuál sería la reacción de los agentes contaminantes si se establece un impuesto pigouviano.

Referencias bibliográficas

COASE, RONAID H. (1960): “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, vol. 3 (October), pp. 1-44. [v.c.: “El problema del coste social”, Hacienda Pública.

CROPPER, MAUREEN L., y OATES, WALLACE E. (1992): “Environmental Economics: A Survey”, Journal of Economic Literature, vol. 30

ELLERMAN, A. DENNY; JOSKOW, PAUL L.; SCHMALENSEE, RICHARD; MONTERO, JUAN PABLO, y BAILEY, ELIZABETH M. (2000): Markets for Clean Air: The U.S. Acid Rain Program. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

VISCUSI, KIP (1995): “Carcinogen Regulation: Risk Characteristics and the Synthetic Risk Bias”, American Economic Review, vol. 85

Asael Polo. Economista por la UNAM. Especialista en finanzas bancarias y política económica. Escribe para Asuntos Capitales, DICRE y El Tintero Económico. Twitter: @Asael_Polo10