Introducción:

El presente trabajo explicará como los actores políticos responden a los diversos incentivos que otorga sector público según su tamaño y estructura, basándose en la teoría económica. Parte de las reglas de unanimidad y reglas de votación mayoritaria.

Después de la introducción, el trabajo se organiza de la siguiente manera: en el segundo punto se analizará el rol del votante en la democracia. En el tercer punto se demostrará la importancia del teorema de la imposibilidad de Arrow. En el cuarto punto se revisará el control del crecimiento del sector público. Por último, se presentarán conclusiones.

2.- El rol del votante en la democracia.

La receta que dan los manuales a los fallos de mercado y sus soluciones tienden a transmitir una visión bastante optimista del sector público. Introduciendo un subsidio aquí y un impuesto allá el gobierno corrige fácilmente todas las imperfecciones del mercado, y logra al mismo tiempo la distribución de la renta deseada desde un punto de vista ético. Este panorama contrasta con la amplia insatisfacción de la ciudadanía con respecto al funcionamiento de los gobiernos. Por ejemplo, las encuestas de opinión pública muestran constantemente que el porcentaje de personas que tienen una gran confianza en el Congreso está por debajo del 40 por 100. Es posible que todas estas quejas sean gratuitas. Por definición, en democracia tenemos el gobierno que elegimos. Sin embargo, cabe la posibilidad de que incluso los gobiernos democráticamente elegidos tengan dificultades, por su propia naturaleza, a la hora de responder a los intereses nacionales. En este punto se utilizarán los principios económicos para analizar el proceso político de toma de decisiones, adentrándonos en el campo de la denominada teoría económica de la política. Los modelos de esta teoría presuponen que las personas consideran al sector público como un instrumento para hacer máximos sus propios intereses. Es importante hacer dos consideraciones en relación con este supuesto.

El egoísmo no produce necesariamente resultados ineficientes. Como se ha tenido la oportunidad de estudiar en la teoría económica, así como en su evidencia empírica, bajo ciertas condiciones el mercado encauza los intereses individuales hacia el servicio a un fin social. La cuestión es determinar qué mecanismo, si es que existe, desempeña este papel en el “mercado político.

Por otra parte, el supuesto de maximización puede no ser totalmente acertado, al igual que ocurre en otros escenarios contemporáneos en los que se utiliza nos proporciona un punto de partida adecuado para el análisis. Comenzaremos estudiando las democracias directas y su capacidad para traducir las preferencias de sus componentes en pautas de acción colectiva. A continuación, pasaremos a analizar las complicaciones que surgen cuando las decisiones no las toman directamente las personas, sino sus representantes por elección.

Reglas basadas en la unanimidad.

Las sociedades democráticas utilizan diversos procedimientos para tomar decisiones en materia de gasto público. Esta sección analiza algunos de estos mecanismos. Reglas basadas en la unanimidad observamos cómo el problema del usuario que no paga puede producir una situación paradójica: a causa del egoísmo de la gente, no se alcanza la provisión suficiente de un bien público, incluso aunque todas y cada una de las personas pudiesen salir beneficiadas si fuese provisto en una cantidad eficiente. Este hecho sugiere que, en principio, si se realizase una votación para decidir si se provee la cantidad eficiente del bien, existiría un consenso unánime a favor de la iniciativa siempre que el sistema fiscal fuera adecuado para financiarlo. A principios del siglo XX, Lindahl (1919) diseñó un procedimiento para obtener acuerdos unánimes. Para entender la propuesta de Lindahl, consideremos de nuevo una situación en la que hay dos personas, Adán y Eva, y un bien público, cohetes para hacer fuegos artificiales. Supongamos que a Adán se le dice que su cuota de participación en el coste de provisión de los cohetes será del 30 por 100. En tal caso, si el precio de mercado de cada cohete es Pc, el precio unitario de este bien para Adán es 0,3 Pc. Considerando como dados este precio, los precios de los demás bienes, sus preferencias y su renta, Adán determinará la cantidad de cohetes que desea consumir. En términos generales, si denominamos SA a la cuota de participación de Adán en el coste de provisión de cohetes, cada valor que adopte SA se corresponderá con una cierta cantidad de cohetes demandada por Adán. A medida que aumente su participación en los impuestos, haciendo que los cohetes le resulten más caros, su demanda disminuirá.

Reglas de votación mayoritaria.

La unanimidad es claramente difícil de conseguir. En consecuencia, puede ser deseable utilizar sistemas de votación que no requieran la unanimidad. Con una regla de votación mayoritaria, se requiere que la mitad más uno de quienes votan esté a favor de una medida para que ésta sea aprobada. Aunque los mecanismos de votación mayoritaria nos resultan familiares, es útil revisar su funcionamiento de forma cuidadosa. Considere una comunidad formada por tres votantes, Cosmo, Elaine y George, que tienen que elegir entre tres niveles de provisión de misiles, A, B, y C. El nivel A es el pequeño, el B intermedio y el C grande. Sus preferencias están representadas.

El teorema del votante mediano.

Retomemos ahora el caso simple en el que todas las alternativas consideradas representan cuantías mayores o menores de una sola característica. Las personas ordenan sus opciones basándose en esta característica. Un ejemplo es el de la decisión sobre el nivel de provisión de un bien público. Definimos al votante mediano como aquel cuyas preferencias se encuentran en la mediana del conjunto de las preferencias de todos los votantes; la mitad de la gente desearía una cantidad mayor a la preferida por el votante mediano y la otra mitad una cantidad menor.

El teorema del votante mediano establece que, siempre que todas las preferencias sean unimodales, el resultado de la votación mayoritaria reflejará las preferencias del votante mediano (cuando el número de votantes sea par, podría producirse un empate entre los dos votantes medianos, que debería romperse mediante otros procedimientos). Para demostrar el teorema del votante mediano, consideremos un caso con cinco votantes: Raúl, Martin, Juanito, Jorgito y Jaimito. Supongamos que tienen que decidir cuánto dinero dedicar a la celebración de una fiesta juntos, y que cada uno de ellos tiene preferencias unimodales en relación con la dimensión de la fiesta. Dado que las preferencias son unimodales, cuanto más cercano esté un nivel de gasto al nivel óptimo de cada votante, mayor será su preferencia por tal opción. Así, todos los votantes estarían a favor de un aumento desde un nivel de gasto nulo hasta un nivel de cincuenta pesos. Un desplazamiento desde los cincuenta pesos hasta cien lo aprobarían Martin, Juanito, Jorgito y Jaimito, y desde cien a ciento cincuenta Juanito, Jorgito y Jaimito. Sin embargo, todo aumento por encima de los ciento cincuenta pesos sería bloqueado al menos por tres votantes: Raúl, Martin y Juanito.

En consecuencia, la mayoría vota a favor de un nivel de gasto de ciento cincuenta pesos, que es la cuantía óptima para Juanito, el votante mediano. La elección refleja exactamente las preferencias del votante mediano. En resumen, cuando todas las preferencias son unimodales, la regla de votación mayoritaria proporciona un resultado estable, y la opción elegida refleja las preferencias del votante mediano. Sin embargo, cuando no todas las preferencias del electorado son unidimensionales, puede producirse la paradoja del voto. Dado que en muchas situaciones reales puede darse la existencia de preferencias multimodales, no podemos confiar en la votación mayoritaria como mecanismo de adopción de elecciones colectivas consistentes. Por otra parte, como comentaremos resumidamente, incluso cuando la votación mayoritaria proporciona resultados consistentes, puede que no sea eficiente en el sentido de que los beneficios globales superen a los costes.

3.- El Teorema de Imposibilidad de Arrow

Hemos mostrado que ni la regla de votación mayoritaria simple ni el intercambio de votos tienen propiedades completamente deseables. Existen muchos otros mecanismos de votación, pero se ha demostrado que todos ellos presentan defectos. Por ello, es importante preguntarse si existe algún método éticamente aceptable para la traducción de las preferencias individuales en preferencias colectivas que esté libre de defectos. La respuesta dependerá de lo que cada uno entienda por éticamente aceptable. El premio Nobel Kenneth Arrow (1951) propuso que, en una sociedad democrática, una regla de toma de decisiones colectivas debería satisfacer las siguientes condiciones: Permitir la toma de decisiones sean cuales sean las preferencias del electorado. Así, por ejemplo, el mecanismo no debe derrumbarse si algunas de las personas tienen preferencias multimodales:

1. Poder ordenar todos los resultados posibles.

2. Responder a las preferencias de la gente. En concreto, si todas las personas prefieren A a B, entonces la ordenación social resultante también debe preferir la opción A frente a la B.

3. Ser consistente (transitiva), en el sentido que si A es preferida a B y B es pre[1]ferida a C, entonces A sea preferida

4. La ordenación social de A y B debe depender exclusivamente de la ordenación que las personas realicen de las alternativas A y B. Así, por ejemplo, el orden de preferencias colectivo entre el gasto en defensa y la ayuda exterior no debe depender de la ordenación que se realicen entre cualquiera de ambas opciones y la investigación de medios para combatir el SIDA. A esta condición se le suele denominar independencia de alternativas irrelevantes.

5. No admitir la dictadura. Las preferencias sociales no deben reflejar las preferencias de una única persona En conjunto, estos criterios parecen bastante razonables. Básicamente, postulan que el mecanismo de elección social debería ser lógico y respetar las preferencias individuales.

Desafortunadamente, la desconcertante conclusión del análisis desarrollado por Arrow es que, en general, es imposible encontrar una regla que satisfaga todas estas condiciones. No se puede confiar en que una sociedad democrática sea capaz de tomar decisiones consistentes. Este resultado, denominado en ocasiones Teorema de Imposibilidad de Arrow, arroja dudas sobre la capacidad misma de las democracias para funcionar. Como es natural, este teorema ha generado un enorme debate, gran parte del cual se ha centrado en analizar si otro conjunto de condiciones diferente podría permitir la elaboración de una regla de elección social. Los resultados muestran que, eliminando una condición cualquiera de las seis, puede construirse una regla de elección social que satisface las otras cinco. Pero el que sea o no admisible prescindir de alguna de las condiciones depende de la visión particular que cada uno tenga en relación con la validez ética de las mismas.

El teorema de Arrow no afirma que necesariamente sea imposible encontrar una regla de decisión consistente. El teorema sólo dice que no puede garantizarse que la sociedad sea capaz de lograrlo. Para ciertas estructuras de preferencias individuales, no surge ningún problema. Un ejemplo obvio se da cuando todo el mundo tiene preferencias idénticas. Hay quien ha sugerido que el significado real del teorema de Arrow es que muestra la necesidad de que exista un alto grado de uniformidad en las preferencias para que una democracia funcione.

A continuación, argumentan que muchas de las instituciones tienen el objetivo manifiesto de moldear las preferencias de la gente para asegurarse de que surja tal uniformidad. Como ejemplo apuntan la educación pública obligatoria. Esta observación es consistente con el punto de vista del estadista británico Benjamin Disraeli: “Siempre que existe lo que se denomina un estado paternalista, existe educación estatal. Se ha descubierto que la mejor manera de asegurar la obediencia implícita es que la tiranía empiece en la guardería”. Lott (1999) analizó la estructura del gasto en educación en diferentes países, y encontró un resultado de espíritu similar a la frase de Disraeli: los gobiernos totalitarios muestran, en igualdad de otras circunstancias, una tendencia a realizar mayores inversiones en educación. Un punto de vista muy diferente afirma que el teorema de Arrow en realidad no tiene mucho que decir en relación con la viabilidad de los procesos democráticos. Otro premio Nobel, James Buchanan (1960), cree que las inconsistencias de la regla de votación mayoritaria tienen aspectos beneficiosos: La votación mayoritaria resulta aceptable en una sociedad libre precisamente porque permite la alternancia entre las distintas opciones, cuando es imposible alcanzar un cierto grado de unanimidad en relación con ninguna de ellas sirve para asegurarnos que las opciones en competencia puedan adoptarse experimentalmente y de forma provisional, probarse y ser reemplazadas por nuevas alternativas de compromiso aprobadas por un grupo mayoritario de composición continuamente cambiante.

En esto consiste el proceso democrático de elección. Otra importante cuestión que suscita el teorema de Arrow se refiere a la utilización de funciones de bienestar social. Recuérdese que la función de bienestar social como una regla que evalúa la deseabilidad social de las distintas combinaciones de utilidades individuales. En una sociedad democrática, la función de bienestar social debe ser objeto de elección colectiva. Sin embargo, el teorema de Arrow afirma que es posible que tal decisión no sea viable, con lo que no podemos dar por supuesto que realmente exista una función de bienestar social. Pero, si no existe, ¿cómo puede utilizarse en el análisis económico para ordenar las distintas alternativas? Por esta razón, algunos economistas han rechazado la utilización de dichas funciones, argumentando que son una forma de introducir juicios de valor y no un medio para representar las preferencias “sociales”. En tal caso, la función de bienestar social no serviría para determinar la asignación correcta de los recursos. Sin embargo, la mayoría cree que dicha función es una herramienta importante. Puede que no nos proporcione “la” respuesta, pero puede utilizarse para estudiar las consecuencias de diferentes conjuntos de juicios de valor. Entendida de esta forma, la función de bienestar social proporciona perspectivas valiosas.

En realidad, por supuesto, la tarea de gobierno la llevan a cabo personas: políticos, jueces, funcionarios, y otros. Un modelo realista de análisis económico de la política debe estudiar los objetivos y el comportamiento de quienes gobiernan. En este epígrafe se analizan algunos de los modelos de comportamiento del sector público basados en esas motivaciones y conductas individuales. Estos modelos suponen que los agentes públicos, como cualquier otra persona, intentan hacer máximos sus propios intereses.

4.- El control del crecimiento del sector público

Como ya hemos indicado, un crecimiento substancial del sector público no implica necesariamente que algo marche mal en el proceso político presupuestario. Para quienes creen que el comportamiento fiscal del sector público lo dictan en cierta forma las preferencias del votante mediano, no tiene sentido plantearse el establecimiento de controles a la actividad pública. Por otro lado, para quienes perciben su crecimiento como un síntoma de la existencia de imperfecciones en el proceso político, conseguir controlarla es un serio problema. En el debate sobre el control de lo público existen dos razonamientos diferentes. Desde un punto de vista, el problema básico reside en los compromisos adoptados por el gobierno en el pasado, de forma que los políticos actualmente en el poder poco pueden hacer para cambiar la tasa de crecimiento o la composición del gasto público. Los programas de gasto comprometido que proveen prestaciones a las personas jubiladas, discapacitadas, desempleadas, enfermas, etc., conforman el grueso del gasto no controlable. Si a esto añadimos otras partidas como el pago de los intereses de la deuda pública, el gasto farmacéutico y ciertos gastos de defensa, alrededor del 75 por 100 del presupuesto federal resulta incontrolable. ¿Son realmente incontrolables estos gastos? Si la legislación creó programas de gasto comprometido, también puede eliminarlos. Por tanto, en teoría muchos de estos gastos podrían reducirse o incluso eliminarse. En realidad, tanto consideraciones morales como políticas tienden a impedir el incumplimiento de las promesas pasadas realizadas a distintos grupos de la población. Probablemente, toda reducción importante se programará para un futuro lejano, de forma que las personas que han establecido compromisos basados en los programas actuales no se verán afectadas. De acuerdo con el segundo punto de vista, nuestras instituciones políticas presentan imperfecciones de base, y reconducir la situación requiere algo más que una modificación en los programas de gasto comprometido. En este sentido, se han propuesto una serie de soluciones: El cambio en la estructura de los incentivos. Niskanen, que considera a la administración pública como causa de un crecimiento injustificado del sector público, sugiere la creación de incentivos financieros para mitigar sus tendencias al crecimiento del presupuesto. Por ejemplo, los salarios del personal directivo público podrían depender, en relación inversa, de los cambios en la dimensión de su departamento. Quienes redujesen el presupuesto conseguirían una subida de sueldo (podrían ofrecerse recompensas similares a los parlamentarios).

Sin embargo, tal sistema podría dar lugar a resultados no deseados. Para aumentar su salario, los funcionarios podrían reducir el presupuesto más allá del punto en que sus beneficios marginales se igualaran a los costes marginales ¿Realmente deseamos que el sueldo de los trabajadores sociales aumente cada vez que reduzcan el número de familias que juzgan con derecho a percibir una prestación? Otra sugerencia de Niskanen apunta a que aumente la utilización de empresas privadas en la producción de bienes y servicios públicos, aunque el sector público continuaría financiándolos. Las cuestiones vinculadas a la privatización ya han sido discutidas. La reforma de las instituciones fiscales. La mayor parte del debate sobre el control del gasto público se ha centrado en el propio proceso de elaboración del presupuesto.

Durante años, quienes lo critican han señalado que la confección del presupuesto federal es indisciplinada. A principios de los ochenta, el Congreso aprobó diversas leyes cuyo objetivo era imponer más disciplina. Un detallado conjunto de reglas legislativas determina las circunstancias bajo las cuales el techo puede ser sobrepasado. El problema es que el Congreso ha demostrado algo más que una ligera creatividad a la hora de eludir el cumplimiento de las reglas.

En algunos estados, la única exigencia es que el gobernador presente un presupuesto equilibrado. Si sus previsiones resultan ser incorrectas y se produce un déficit, no se exige que el estado eleve sus impuestos o disminuya el gasto: el estado puede endeudarse para financiar el déficit, y arrastrarlo al ejercicio siguiente. Otros estados no permiten esta conducta: los déficits no pueden trasladarse. Trucos contables del tipo que se acaba de describir se utilizan en estos estados cuando aparece un déficit. Un ejemplo muy concurrido ha sido en EEUU, donde el gobernador de Colorado redujo en una ocasión el déficit de su estado en 268 millones de dólares retrasando en un día el pago de la nómina mensual de su plantilla, trasladándola del último día del ejercicio presupuestario vigente hasta el primer día del ejercicio siguiente. Con todo, este tipo de estrategias no se utilizan de manera general.

Una estrategia lógica de investigación es investigar si los estados con una normativa presupuestaria estricta presentan déficits menores y reaccionan con mayor rapidez que los estados con reglas más laxas cuando se producen insuficiencias inesperadas en los ingresos. Parece que, de hecho, es así. Resulta difícil interpretar los datos, porque no sabemos si los resultados que se obtienen en los estados con normas más estrictas se deben realmente a éstas. Podría ocurrir, por ejemplo, que la normativa estricta fuese fruto de parlamentos fiscalmente conservadores, que resolverían los déficits con la misma energía, aunque no hubiese exigencia legal. Algunos estudios econométricos han llegado a la conclusión de que, aun teniendo en cuenta tales dificultades, las instituciones fiscales son importantes. Como señala Poterba (1997, p. 83), “Aunque tales resultados no pueden extenderse completamente al análisis de la política presupuestaria federal, permiten que se piense que los cambios en el proceso presupuestario afectan a los resultados”

Conclusiones

*La teoría económica de la política aplica los principios de la teoría económica al análisis de los procesos de decisión política.

* Los economistas han estudiado diversos métodos para seleccionar los niveles de provisión de bienes públicos en una democracia directa: Los precios Lindahl conducen a una decisión unánime para la provisión de una cantidad eficiente de bienes públicos, pero dependen de que la revelación de las preferencias sea honesta. La votación mayoritaria puede llevar a la adopción de decisiones inconsistentes en relación con los bienes públicos cuando algunas de las personas tienen preferencias no unimodales. El logrolling permite a los votantes expresar la intensidad de sus preferencias a través del intercambio de votos. No obstante, la obtención de ganancias por una minoría puede que se consiga a expensas de unas mayores pérdidas globales.

* El Teorema de Imposibilidad de Arrow establece que, en general, es imposible encontrar una regla de toma de decisiones que satisfaga simultáneamente una serie de criterios en principio razonables. En consecuencia, las democracias presentan una tendencia, inherente a las mismas, a la toma de decisiones inconsistentes.

* Para explicar el comportamiento del sector público en una democracia representativa es necesario estudiar la interacción entre los representantes políticos, los empleados públicos y los grupos de interés.

* Bajo ciertos supuestos restrictivos, la actuación de los políticos elegidos en las urnas reproduce las preferencias del votante mediano.

* Los funcionarios ejercen una gran influencia en el desarrollo y puesta en práctica de la política económica. Una teoría predice que los funcionarios intentarán hacer máximo el tamaño del presupuesto que administran, lo que da lugar a una oferta excesiva de los bienes y servicios que producen. * Los ciudadanos particulares que se comportan como buscadores de rentas forman grupos para influir en la actividad pública. Estos grupos de interés pueden formarse a partir de la fuente de renta, el nivel de renta, el sector de actividad, la región o las características personales de sus miembros.

* El crecimiento de sector público ha sido rápido sea cual sea la medida utilizada. Entre las explicaciones de este fenómeno se encuentran las siguientes: Simplemente se debe a que la gente desea un sector público mayor. El sector público debe crecer para absorber el exceso de producción privada. Acontecimientos imprevisibles (como las guerras) elevan la dimensión del sector público y la inercia posterior evita el retorno a los niveles previos. Las expectativas no realistas han hecho que aumenten las demandas, sin tener en cuenta el coste de oportunidad de los programas de gasto público. Ciertos grupos utilizan el gobierno para redistribuir la renta a su favor.

* Entre las propuestas realizadas para controlar el crecimiento del sector público se incluyen el fomento de la competencia con el sector privado, la reforma del proceso presupuestario y las enmiendas constitucionales para introducir límites al gasto y al déficit.

Referencias bibliográficas:

• ALESINA, Alberto, y LA FERRARA, Eliana (2001): “Preferences for Redistribution in the Land of Opportunities”. Working Paper nº 8267 (may). Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.
• CHUBB, John E., y MOE, Terry M. (1990): Politics, Markets, and America’s Schools. Washington, DC: Brookings Institution
• BUCHANAN, James M. (1995): “Clarifying Confusion about the Balanced Budget Amendment”, National Tax Journal,
• POLLOCK, Ellen Joan (1993): “Mediation Firms Alter the Legal Landscape”

Asael Polo. Economista por la UNAM. Especialista en finanzas bancarias y política económica. Escribe para Asuntos Capitales, DICRE y El Tintero Económico. Twitter: @Asael_Polo10