Para comprender la normativa italiana sobre arrendamientos comerciales, debemos comenzar por las limitaciones. No por una sola regla, sino por un método : sustituir las decisiones del propietario y del arrendatario por las del legislador en materia de duración, renovación, actualización y rescisión.
La lógica del intervencionismo
Esta es la lógica del intervencionismo: la propiedad sigue siendo formalmente privada, pero la autoridad pública establece los límites dentro de los cuales puede usarse y las condiciones dentro de las cuales puede negociarse libremente. Es, en esencia, la transición de la cooperación social voluntaria, en la que los individuos coordinan libremente sus intereses mediante el intercambio, a la coordinación impuesta, en la que la autoridad pública establece desde arriba los límites dentro de los cuales pueden negociar .
Las raíces del restrictivismo
Sus raíces modernas se remontan a la Primera Guerra Mundial. Las prórrogas, congelaciones y aplazamientos de los lanzamientos, introducidos como medidas excepcionales, se generalizaron gradualmente hasta que dejaron de ser relevantes para las razones que los habían justificado. Así, la emergencia dejó de ser una excepción y se convirtió en una técnica estándar de gobernanza del mercado .
El problema económico ya está aquí. El intervencionismo se centra en el resultado visible: evitar un aumento de precio, extender un contrato, dificultar su rescisión. Pero el precio y las cláusulas influyen en otras decisiones: si invertir, si arrendar, a quién, por cuánto tiempo y con qué garantías. El Estado puede modificar una condición del intercambio por ley; no puede eliminar las reacciones que dicha modificación provoca .
En la posguerra, esta lógica no se abandonó, sino que se consolidó y amplió. Las prórrogas se siguieron renovando, y a las normas que regían la duración se sumaron gradualmente nuevas restricciones destinadas a impactar de forma permanente el contenido económico de la relación.
Un avance significativo fue la Ley N° 19 de 1963 sobre la protección del fondo de comercio : la intervención pública ya no se refiere únicamente a la permanencia del inquilino en el inmueble, sino también a las consecuencias financieras de la rescisión del contrato de arrendamiento y al valor económico generado por la actividad realizada en el local.
La persistencia del régimen restrictivo ya ponía de manifiesto sus costes. En 1965, el proyecto de ley S. 1355 proponía explícitamente el restablecimiento de la libertad contractual, vinculando la separación entre los mercados restringidos y libres con la pérdida de incentivos a la inversión. Sin embargo, esta perspectiva no prevaleció: a los plazos se les sucedían nuevas prórrogas, a los regímenes transitorios, otros regímenes transitorios, hasta que el aplazamiento del retorno a la libertad contractual se convirtió en una constante de la legislación.
Entre finales de la década de 1960 y mediados de la de 1970, la restricción se afianzó definitivamente en el sistema . Las medidas afectaron entonces a empresas profesionales, comerciales, artesanales y hoteleras, mientras que la sucesión de intervenciones fue perdiendo gradualmente cualquier carácter verdaderamente excepcional.
Para 1978, el legislador no había inaugurado ni superado el restrictivo sistema de autonomía contractual: lo había reunido, sistematizado y transformado en una disciplina orgánica con la Ley Nº 392, comúnmente conocida como la Ley de Alquiler Justo.
Las restricciones tienen un costo
Sin embargo, es necesario evitar malentendidos. En el caso de los arrendamientos comerciales, la ley de 1978 deja el alquiler inicial gratuito, pero impone restricciones a muchos de los factores que determinan el costo y la duración real del arrendamiento: al menos seis años, nueve para hoteles y teatros; límites a la denegación en el primer vencimiento; actualizaciones basadas en parámetros del ISTAT (Instituto Nacional de Estadística) ; derechos de tanteo, preferencia y redención cuando corresponda; y nulidad de los acuerdos que menoscaben las protecciones obligatorias del arrendatario.
Por lo tanto, el precio lo determina el mercado, pero muchas de las condiciones que influyen en el riesgo y la conveniencia están establecidas por ley. Este conjunto de restricciones tiene un costo económico . Una duración obligatoria reduce la disponibilidad futura del activo; una renovación difícil de rechazar aumenta el riesgo de inmovilización; la compensación por fondo de comercio, cuando corresponde, incrementa el costo de rescisión; las limitaciones a la actualización transfieren parte del riesgo monetario al arrendador.
La ley puede excluir estos elementos de la libre negociación, pero no puede evitar sus consecuencias , que se reflejan en las decisiones de los operadores. El propietario puede exigir mayores garantías, seleccionar al inquilino con mayor cuidado, aplazar el contrato de arrendamiento, dar un nuevo uso al inmueble o exigir una devolución inicial para compensar la incertidumbre futura. El inversor puede optar por otros usos para su capital. Cuanto más costoso resulte salir de una relación, más prudente será iniciarla.
Este es uno de los efectos menos visibles del intervencionismo. La protección se centra en quienes ya han asegurado el contrato, mientras que el costo puede recaer sobre quienes deseen firmar uno en el futuro. La relación existente se protege, pero la oferta futura puede volverse más selectiva y menos flexible . Si las intervenciones alteran los precios y los incentivos, pueden provocar una reducción de la oferta y una menor inversión; estas mismas consecuencias pueden invocarse posteriormente para justificar nuevos controles.
Este es el ciclo típico del intervencionismo: el problema creado o agravado por la restricción se convierte en la base para introducir otra . En el control de alquileres, este mecanismo puede traducirse en menos incentivos para crear nueva oferta y mantener la existente.
Intentos de reforma
En la década de 1980, la dificultad para salir del sistema de prórrogas confirmó lo profundamente arraigadas que estaban las restricciones. La sentencia constitucional n.º 108 de 1986 puso fin a su reiteración, reafirmando el carácter necesariamente extraordinario y temporal del sacrificio impuesto al propietario.
En 1998, con la denominada Ley Zagatti, el poder legislativo reformó profundamente los contratos de arrendamiento residencial, pero dejó prácticamente intacta la estructura de los contratos de arrendamiento comercial establecida veinte años antes. Por lo tanto, la superación del marco normativo de 1978 sigue siendo parcial y selectiva.
En 2014 se produjo un cambio significativo en el sector comercial, cuando se concedió una mayor autonomía contractual a los arrendamientos no residenciales con rentas anuales superiores a 250.000 €, en las condiciones establecidas en el artículo 79. Sin embargo, la liberalización se limitó a un segmento del mercado y no modificó el marco general de la normativa especial.
Esta elección introduce una distinción difícil de justificar desde el punto de vista económico. En los contratos de mayor valor, el Estado reconoce la capacidad de las partes para evaluar de forma independiente la duración, el riesgo y la rentabilidad de la relación; en otros contratos, sin embargo, sigue predeterminando una parte significativa del mismo. El grado de libertad contractual termina, por tanto, dependiendo del importe de la tarifa.
Libertad en la derogación
La limitación de la legislación de 1978 no reside únicamente en su antigüedad. Se trata, pues, de la idea de que el legislador puede modificar las condiciones de intercambio sin alterar los incentivos y que puede identificar mejor que las partes el equilibrio entre riesgo, duración, precio e inversión. Sin embargo, cada restricción altera las ventajas relativas e influye en las decisiones económicas de manera distinta , incluso cuando su coste no se especifica explícitamente en el texto de la ley.
El régimen de control de arrendamientos transforma así la excepción en regla y la libertad en restricción . Superarlo no implica sustituir las antiguas limitaciones por formas más sofisticadas de intervencionismo, sino reconocer que ningún legislador posee el conocimiento, las expectativas y las valoraciones de las partes. La ley debe proteger la propiedad, el consentimiento y el cumplimiento, no sustituir a los individuos en la determinación de los términos del intercambio. El mercado no necesita que un legislador le indique qué acuerdos son ventajosos: necesita que los individuos sean libres de descubrirlos.
Agradecemos al autor su amable permiso para publicar su artículo, publicado originalmente en Nicolaporro.it: https://www.nicolaporro.it/atlanticoquotidiano/quotidiano/aq-economia/affitti-commerciali-ecco-come-lo-stato-ha-sequestrato-il-contratto/
Sandro Scoppa: abogado italiano, presidente de la Fundación Vincenzo Scoppa, director editorial de Liber@mente, presidente de la Confedilizia Catanzaro y Calabria.
X. @SandroScoppa